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    第二章 难产背后的纠葛

    制度的变革,总会涉及改变权力和财富的现有分配格局!

    有专家尖锐地指出,《电信法》难产的最大阻力就在于此.因为牵涉到权力和财富的重新分配,不仅使《电信法》的起草时间远远超出一部正常法律所需的起草时间,也使得这个话题在业界变得十分敏感,讳莫如深.

    《电信法》的制订,到底遭遇到了多少中国式的难题?

    躲不开的程序难题

    信产部完成了送审稿的工作,但并不意味着事情就可以得到解决!繁琐的程序阻碍了它的进一步发展.

    据中华人民共和国《立法法》的要求,立法有很多种方式.第一种是由国务院行政部门立法,叫做行政立法;第二种是由国务院委托主管部门立法,这叫委任立法;还有一种是立法部门自己组织班子立法.

    熟悉内情的电信专家介绍说,《电信法》属于委任立法,信产部只能确保把草案及时交上去.根据立法委的要求,信产部起草完草稿,征求完意见,就要交到国务院法制办,进入行政审查程序.国务院法制办再进入下一道程序,征求意见,对重点问题进行协商.

    根据立法计划,《电信法》在2004年6月之前完成了相关起草工作,6月或8月提交全国人大常委会讨论,再提交给全国人大的法制工作委员会审议.假如《电信法》中涉及科技工作,可能还要征求全国人大教科文卫委员会的意见,最后才由人大常委会正式讨论,或者提交到全国人民代表大会去讨论.如果全国人大认为争议不是很大,就可以在人大常委会上讨论通过.如果要全体人大代表审议,就会在每年3月份召开的全国人大会上讨论和表决.

    业界讨论《电信法》出台的时间表,信产部真正能够决定的只是前面一段时间.在这个问题上,信产部只能控制什么时候能交上去.到现在为止,《电信法》(草案)已全部征求完国务院42个组成部门的意见,信产部党组已批准通过,之后的事情已经不在信产部掌控之中.

    但最终,这部被全国人大认定为“条件成熟时安排审议的法律草案”,历经了长达27年的漫长讨论、争论、辩论,至今也没有等到“条件成熟”的一天,只好束之高阁.

    复杂的利益纠葛

    业内人士认为,20多年出不了一部《电信法》,并不是中国电信业不需要这部法律,也不是政府不想,实在是牵涉的方面太多,利益关系太复杂所致.

    早在2001年9月27日《电信管理条例》出台之时,信产部和广电总局就为“电信”的定义有过一番争论.有人认为,要解决《电信法》出台问题,主要在于两个部门间的利益协调.而广电和电信的矛盾和积怨,从上世纪90年代就已经开始.

    当时,广电总局旗下的各地广电,纷纷在传统的有线电视业务之外,从事宽带接入等电信业务,以解决当时先进的有线电视网络仅能传播几十套电视节目的带宽浪费问题.但由于宽带是电信的传统业务,广电部门此举迅速引发了电信的不满,当时的中国电信为此上诉国家有关主管部门.

    当时的国家计委为缓解矛盾,特意下发文件禁止两大行业相互渗透,在不允许电信部门经营广播电视业务的同时,也明确广电网络不得经营电信业务.此后,电信的宽带业务蒸蒸日上,而广电不得不退出了这一拥有巨大利润的市场.

    现在,广电、电信两大主管部门争论的焦点是手机电视以及iptv的定位问题.广电部门认为,手机电视被称为继电视、广播、报纸和网络之后的第5媒体,手机电视是新媒体,不是电信的增值业务,应当属于广电管辖的范围.对此,信产部副部长娄勤俭则反驳,“在手机上看电视,你说它是属于电视业务还是电信业务?”两大部门之间的争执,直接导致了电信产业发展的复杂局面,并诱发了轰动一时的“叫停泉州 iptv业务”等多起事件.

    针对广电与电信部门之间利益纠葛的复杂性,中国电信总工程师韦乐平这样评价:“ 广电、电信融合的问题,从十五大提出来,到现在过去了10年,写进党中央文件的东西到现在还没有实现!”

    其实,不光信产部与广电总局有争论,伴随电信立法而产生的权力再次分配,还牵涉到其他很多部门的利益.如国家发改委的投资审批权和价格管理权;反不正当竞争和反垄断则涉及到国家工商行政管理总局和未来的反垄断法的管辖范围;国有资产的管理问题、外资进入的审批问题,则牵涉到国资委和商务部.行业监管权利益分配的横向调整异常复杂.

    电信专家指出,信产部目前管理的是电子工业、电信设备和电信服务产业,前两类产业都属于竞争性产业,没有必要进行诸如准入、价格等方面的监管,所谓的产业发展规划和产业政策,也属于发改委职能范围.因此,在电信监管机构独立出来直属国务院之后,就完全可以承担监管的功能.按照国际惯例,电信标准不应该由政府来做,可以移交给相关的行业协会.当然,电信监管机构也不应该将其揽过来.

    目前的电信监管局只是信产部的一个内设机构.一旦《电信法》出台,便会产生一个独立的电信监管委员会,它将成为我国第一个因法而设的监管机构.

    电信立法,牵涉利益较深的还有各大运营商.据知情人士透露,在《电信法》征求意见过程中,各运营商的反应无一例外地都完全从自己的利益角度考虑:中国移动坚决反对《电信法》向弱势运营商倾斜,要求一视同仁;联通则要求对弱小运营商予以保护,铁通最希望的是开通新业务,网通和电信则希望获得全业务经营牌照.有人戏谑地说,得出台不同版本的《电信法》,才能满足不同运营商的基本需求!

    而运营商对立法程序也颇多微词,认为《电信法》涉及的主要是运营商的利益,但现在运营商的声音太弱.“2004年10月,信产部曾让各运营商对《电信法》提出修改意见,但只给了两三个星期时间.《电信法》修订过程中专家的意见过多,听取运营商的呼声太少.”

    一位法律界权威人士幽默地说,一部法律一旦关系到监管部门的权力重新分配以及几大行业垄断巨头的切身利益,它的问世就注定会变得异乎寻常的漫长起来.

    心态存在问题

    一位参与讨论过《电信法》的相关人士对《it时代周刊》透露,现在大家对于《电信法》的心情都极其矛盾,因为现在电信领域的问题太多了,而大家对《电信法》的期望几乎到了苛求的地步,希望它能“包治百病”.